KERUGIAN NEGARA DALAM PENGELOLAAN BPJS PART II

PART II

BPJS BUKAN KEUANGAN NEGARA

Pada penghujung pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, hari-hari kita dipenuhi dengan drama kisah perampokan uang negara dengan judul besar Bank Century. Kasus ini banyak berbicara tentang korupsi atas dana APBN yang dikelola oleh Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Dalam pembentukan LPS negara merogoh APBN sebagai modal awal LPS, dan kemudian setiap Bank menyetorkan premi secara bersama untuk pendanaan LPS. Dana dari modal awal APBN ditambah dengan premi dari Bank akan terkumpul sebagai dana talangan atau dana Penyertaan Modal Sementara (PMS) jika terdapat Bank yang bangkrut dan berdampak sistemik. Ketika kondisi moneter krisis dan secara mendadak muncul satu Bank yang bangkrut dan tidak dapat lagi mengelola dan mengembalikan uang nasabah, akan berdampak sistemik dimana semua nasabah akan menarik tabungannya dan menimbulkan kebangkrutan Bank-bank secara berantai. Dana LPS digunakan untuk menyuntik Bank gagal berdampak sistemik untuk menghindari hal buruk tersebut. Semua mata tertuju pada tuduhan bahwa dana tersebut dirampok dan digunakan dalam pendanaan sebuah partai, kita berbicara pada status dana LPS yang dijadikan sebagai talangan Century. Apakah dana tersebut keuangan Negara? Apakah perampokan atas dana tersebut merugikan keuangan Negara?

Erman Rajaguguk beranalogi "Seperti saya menerima uang pensiun. Uang pensiunan berasal dari negara, tetapi setelah saya menerima, uang tersebut menjadi milik saya. Jika uang pensiunan dicopet, uang yg dicopet bukan uang negara, melainkan uang saya,"

Dana LPS memang bermodal awal dari APBN namun sejak dikeluarkan dari APBN dan menjadi dana LPS, dana tersebut bukan lagi uang negara melainkan uang LPS sebagai lembaga penjamin Bank, dari sifat dana publik berubah sifatnya menjadi dana privat. Sejak saat itu tidak lagi terhitung sebagai Keuangan Negara.

Kemudian, marilah kita bawa analogi ini kedalam sistem pengelolaan dana BPJS yang nantinya akan bermuara pada pembicaraan Keuangan Negara. Dana BPJS untuk Kabupaten X terhimpun oleh dua komponen. Satu dana premi BPJS murni yang dihimpun dari pembayaran premi peserta BPJS yang dibayarkan tiap bulan kepada BPJS yang boleh dianalogikan sebagai LPS. Kedua, pembayaran premi masyarakat miskin PBI (penerima bantuan iuran) yang jumlahnya terhitung besar dan diambil dari dana APBN dan APBD Kabupaten X, dibayarkan oleh Dinas Kesehatan kepada BPJS. Dana BPJS ini terkumpul dan disalurkan kembali oleh BPJS kepada kabupaten. Memang BPJS dan LPS bukanlah perbandingan yang Aple to Aple, namun keduanya adalah lembaga penghimpun premi yang kemudian digunakan untuk menalangi kesehatan, kesehatan peserta dalam konteks yang berbeda.

Dengan melihat kontruksi tersebut kemudian dapat diartikan bahwa dana Kapitasi BPJS yang disetorkan kepada Puskesmas bukanlah dana APBD melainkan dana Masyarakat. Lantas, dari pembahasan pada Part I bisa disimpulkan bahwa dana BPJS bukanlah pendapatan daerah dan tidak dapat diintegrasikan ke dalam Kas Umum Daerah. Dana BPJS yang adalah dana Masyarakat, dipercayakan pengelolaannya kepada Puskesmas yang merupakan instansi pemerintah daerah di bawah Dinas Kesehatan untuk menjamin kesehatan masyarakat. Selayaknya, jika LPS tidak melakukan kewajibannya untuk mengucurkan dana PMS kepada Bank gagal berdampak sistemik pada saat krisis moneter, sudah dapat dipastikan bahwa LPS telah melakukan tindakan melawan hukum. Bagaimana dengan Puskesmas jika dengan pendanaan BPJS yang telah dikuasakan kepadanya tidak melaksanakan kewajibannya dalam menjamin kesehatan masyarakat?

Mengingat disatu sisi diterangkan bahwa dana Kapitasi BPJS bukan dana APBD atau dana APBN namun dikelola dalam mekanisme pengelolaan keuangan daerah dan di sebut sebagai bagian dari Kas Umum Daerah, di satu sisi dalam tahun 2014 telah terjadi penghambatan realisasi hak-hak jaminanan kesehatan masyarakat di Kabupaten X, kita menyadari ada suatu permasalahan disana yakni terkait kerugian besar bagi masyarakat yang telah membayar premi jaminan kesehatannya namun tidak memperoleh pelayanan kesehatan sebagaimana mestinya. Apakah ada indikasi Tindak Pidana Korupsi?

TIDAK ADA KERUGIAN NEGARA

Mari berhenti beranalogi dan berasumsi, kita akan membahas Kerugian Negara dalam tataran hukum positif dan mencoba menguak apakah Tindak Pidana Korupsi telah terjadi?

Pasal 2 Undang-undang No. 31 Tahun 199 tentang Pemberantasan Tindak Pdana Korupsi berbunyi :

(1) Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain yang suatukorporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipid ana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah).

(2) Dalam hal tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dalam keadaan tertentu pidana mati dapat dijatuhkan.

Untuk menegakan hukum pemberantasan korupsi kita akan menemui salah satu unsur di dalamnya yaitu "Merugikan Keuangan Negara". Selayaknya meramu masakan, semua unsur tersebut layaknya bumbu yang harus dan pasti teracik sehingga masakan Tindak Pidana Korupsi tersebut matang dan tersaji. Tanpa terpenuhinya salah satu unsur dari rangkaian kalimat tersebut, Tindak Pidana Korupsi tidak akan dapat bermuara pada penghukuman/eksekusi bersalah.

Berbicara tentang Kerugian Keuangan Negara kita akan berbicara mengenai sebuah pembuktian Materiil, dimana kerugian tersebut harus berbentuk nyata, terukur dan hilang dari Kas APBN atau APBD, dilakukan dengan  cara melawan hukum dan menjadi keuntungan bagi individu ataupun korporasi. Regulasi Negara Republik Indonesia masih sangat konservatif dalam mengatur batasan Tindak Pidana Korupsi, sehingga sekalipun seorang Penyidik maupun Penuntut Umum (Jaksa) telah menemukan sebuah perbuatan melawan hukum, namun belum ditemukan uang APBN/APBD yang hilang maka perbuatan tersebut bukanlah Tindak Pidana Korupsi. Sekalipun kemudian terdapat kekayaan Negara yang hilang namun tidak terukur jumlahnya dan tidak dapat dihitung oleh Lembaga yang diberi wewenang oleh Negara dalam perhitungan kerugian Negara, dapat dipastikan perkara tersebut akan gagal dalam pembuktian di persidangan, Terdakwa Bebas dan Penuntutan berakhir nihil.

Berdasarkan undang-undang terdapat beberapa definisi kerugian keuangan negara sebagai berikut:
UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan NegaraPasal 1 angka 22
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.“
UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa KeuanganPasal 1 angka 15
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.“
UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana KorupsiPenjelasan pasal 32 ayat (1)Yang dimaksud dengan “secara nyata telah ada kerugian keuangan negara” adalah kerugian yang sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan hasil temuan instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk.

Berdasarkan definisi di atas dinyatakan bahwa Kerugian Negara haruslah merupakan kehilangan nyata atas uang, surat berharga, barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat melawan hukum dan merupakan hasil temuan lembaga yang berwenang. 

Lantas ketika kita beranjak pada pengelolaan dana Kapitasi pada Kabupaten X sebagaimana sudah dibahas dalam Part I, dinyatakan bahwa unsur Melawan Hukum telah terpenuhi, lantas bagaimana dengan unsur Kerugian Keuangan Negara? Dana BPJS yang merupakan sisa tahun anggaran 2014 masih tersimpan dalam Kas Umum Daerah dan berstatus Silpa, begitu juga dana BPJS tahun anggaran 2015 masih secara berangsur berada di Rekening Bendahara JKN, dan secara nyata ada dan dapat terhitung di Kas Umum Daerah. Belum ada justifikasi kehilangan dan dipergunakan diluar peruntukan. Namun dengan mekanisme yang salah (administration error) dana Kapitasi BPJS tersebut tersendat dan merugikan masyarakat.

Jika dipandang dari sisi APBD, tindakan PPKD tidak terbukti merugikan Kas Umum Daerah dalam satu tahun anggaran, namun jika dipandang dari sisi Masyarakat pembayar premi BPJS tindakan tersebut telah sangat merugikan. Lalu, perangkat hukum apa yang mampu digunakan untuk menghukum Administration Error yang sangat merugikan masyarakat ini? Hanya dimaklumi dan diperingatkan?

Jangan bermurah hati, dengan mekanisme yang ada sekarang, dana Kapitasi BPJS tidak akan dapat secara leluasa dimanfaatkan oleh Puskesmas sesuai Perpres 32/14 namun akan menjadi korban mekanisme pengelolaan keuangan daerah dan akan tertimbun sebagai Silpa setiap tahun di Kas Umum Daerah. Apakah tindakan yang merugian masyarakat ini dapat menjadi sebuah Tindak Pidana! Dapatkah dijerat dengan aturan pemberantasan korupsi? Banyak kecurigaan muncul dalam benak, namun terbuntukan oleh regulasi konvensional yang mau tidak mau harus diihormati dan dilaksanakan.

Di satu sisi, kita berbicara dana BPJS bukanlah dana APBD sehingga harus terlepas dari mekanisme pengelolaan keuangan daerah. Ketika terjadi penyalahgunaan dana tersebut kita dihadapkan pada susahnya pembuktian bahwa terdapat "Uang Negara" yang dicuri.

Di satu sisi lain, bahwa dana BPJS dianggap sebagai pendapatan dan dikelola dalam mekanisme pengelolaan keuangan daerah secara khusus. Pendapatannya tidak seharusnya dimasukan ke dalam Kas Umum Daerah melainkan di Rekening Bendahara JKN namun belanjanya harus melakukan pelaporan kepada Dinas Kesehatan dan PPKD melalui mekanisme SP3B. Dasar kontrol dari belanja dana Kapitasi BPJS adalah dari DPA puskesmas yang terintegrasi ke dalam APBD Kabupaten X.

Lantas, bagaimana pertanggungjawaban dan pengawasan hukum yang benar atas dana tersebut? Keuangan Negara atau bukan?

Misalnya, jika terdapat kesalahan administrasi atas pemberian kredit dari suatu Bank BUMN atau BUMD, kemudian terjadi kerugian atas Bank tersebut, dapatkah diartikan bahwa kerugian dari bank tersebut adalah Kerugian Keuangan Negara?

Perdebatan lain muncul dengan melihat posisi kerugian masyarakat yang diakibatkan oleh tindakan melawan hukum oleh pengelolaan dana Kapitasi BPJS pada Kabupaten X. Jika dilihat dari sisi ABPD kerugian tidak ada karena dana Kapitasi BPJS masih tersimpan dengan baik di Kas Umum Daerah. Namun jika dilihat dari kewajiban Negara yang tidak terpenuhi dengan ditahan atau dihambatnya dana Kapitasi di sistem pengelolaan keuangan sehingga tidak dapat dimanfaatkan secara maksimal oleh Masyarakat. Apakah melawan hukum yang menimbulkan kerugian masyarakat pembayar premi BPJS ini masuk dalam ranah hukum korupsi? Terpenuhikah unsur-unsur pasal korupsi nya?

Dapat dipastikan bahwa pejabat yang mengelola dana tersebut telah melawan hukum, namun tidak terpenuhinya unsur pidana korupsi, penjeratan terhadap pihak-pihak tersebut susah dilakukan. Dan Indonesia masih akan terjerembab dengan perangkat regulasi konvensional sedemikian rupa, dan sulit untuk beranjak menuju pencapaian hukum yang mampu menangkap panggilan jaman.

SOLUSI DAN EFEK JERA AEMINITRATIONS ERROR DALAM PENGELOLAAN BPJS

Telah berkembang wacana penghapusan unsur "Kerugian Keuangan Negara" dalam berbagai diskusi akhir-akhir ini. Baik ahli hukum dan pemerhati Good Government telah berjuang dalam menghapuskan unsur tersebut untuk memperluas cakupan penegakan hukum dan mempermudah menjerat para pengelola keuangan negara yang secara gampang melakukan tindakan melawan hukum namun berlindung atas tidak terbuktinya unsur Kerugian Keuangan Negara. Unsur ini telah banyak menghambat proses penjeratan mafia korupsi dan dengan lihainya membuat tindakan melawan hukumnya terhindar dari kerugian langsung atas keuangan Negara, namun dengan sangat pintar mendapat keuntungan dari penerapan sistem pengelolaan keuangan Negara yang masih sangat amburadul.