(Menabung proposal S2 :) )
PART 1
KRONOLOGIS PENGELOLAAN DANA KAPITASI BPJS
Pada tahun 2014 pemerintah meningkatkan pelayanan kesehatan bagi puskesmas dengan merealisasikan BPJS Puskesmas. Sebelum diterbitkannya regulasi pengelolaan BPJS Puskesmas, telah dikucurkan dana Kapitasi BPJS per Januari 2014 namun masih menggunakan metode pencairan Jamkesmas. Pencairan dana Kapitasi BPJS dilakukan dengan penyetoran dana Kapitasi ke Kas Umum Daerah, sehingga penggunaannya adalah dengan mekanisme SP2D dan Bendahara Umum Daerah (Dinas PPKD) berperan penuh atas keluar masuknya dana Kapitasi.
Pada bulan 21 April 2014 diterbitkan dan diundangkan Peraturan Presiden No. 32 Tahun 2014 (selanjutnya disebut Perpres 32/14) terkait pengelolaan dana Kapitasi yang secara special melepaskan pengelolaan dana Kapitasi dari sistem pengelolaan keuangan daerah. Terlihat dengan nyata bahwa pemerintah berinisiatif mempersiapkan Puskesmas yang belum BLUD (selanjutnya disebut FKTP) untuk dapat secara mandiri mengelola manajemennya, terpisah dari mekanisme pengelolaan keuangan daerah dan dapat mengelola keuangannya secara mandiri.
Menyambut diaundangkannya Peraturan Presiden No. 32 Tahun 2014, Menteri Kesehatan menerbitkan Peraturan Menteri Kesehatan No. 19 Tahun 2014 (selanjutnya disebut Permenkes 19/14) sebagai peraturan pelaksana pengelolaan dana Kapitasi dalam lingkungan instansi Departemen Kesehatan. Sesuai Pasal 6 Perpres 32/14 dan Kepala Daerah (Bupati) menunjuk Bendahara JKN dan atas dasar penunjukan tersebut dibuatkan Rekening Bendahara JKN untuk Pendapatan dan Belanja dari dana Kapitasi BPJS.
Puskesmas yang kemudian ditetapkan sebagai Kuasa Pengguna Anggaran, menyusun Rencana Kerja Anggaran (RKA) terkait rencana pendapatan dan belanja Kapitasi, kemudian dilaporkan kepada Dinas Kesehatan. Dinas Kesehatan kemudian menggunakannya dalam penyusunan APBD dinas Kesehatan dan setelah APBD disahkan RKA tersebut berubah menjadi Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) sebagai rambu-rambu bagi FKTP dalam pembelanjaan dana kapitasi.
Dana Kapitasi dikelola oleh FKTP dan dapat langsung dibelanjakan untuk kebutuhan obat, alat kesehatan, dan operasional Puskesmas yang pelaksanaannya diatur dalam Keputusan Kepala Daerah dalam penetapan besaran alokasi berdasarkan Pasal 3 ayat (5) Permenkes 19/2014 yang pada intinya 60% digunakan untuk pembayaran Jasa Medis dan 40 % untuk pembelanjaan obat, alat kesehatan dan operasional Puskesmas.
Mekanisme pencairan dana Kapitasi sudah sangat berbeda dari mekanisme Jamkesmas, FKTP tidak perlu mengajukan SPM dan tidak lagi terhambat dengan mekanisme SP2D dengan filosofi bahwa dana Kapitasi adalah penuh tanggung jawab FKTP dan hanya melaporkan kepada Dinas Kesehatan dan PPKD sebagai bentuk kontrol apakah pengeluarannya telah sesuai dengan DPA atau tidak. Setelah FKTP membelanjakan dana Kapitasi, FKTP harus melaporkan pengeluarannya dalam bentuk SP3B kepada Dinas Kesehatan untuk diverifikasi, kemudian Dinas Kesehatan menyerahkan Hasil verifikasi SP3B kepada PPKD untuk disahkan menjadi SP2B.
PERMASALAHAN DALAM PRAKTEK
Penerimaan dana Kapitasi dari BPJS diatur dalam pasal 7 Perpres 32/14 sebagai Pendapatan dan pada pasal 6 ayat (4) dinyatakan bahwa Rekening Bendahara JKN adalah bagian dari Rekening Bendahara Umum Daerah (Kas U mum Daerah yang selanjutnya disebut RKUD). Permasalahan timbul dalam tataran persepsi bahwa apakah dengan konteks "bagian dari Rekening BUD" kemudian pelaksanaan dana Kapitasi harus mengikuti pola pengelolaan keuangan daerah? Muncul dua persepsi yaitu Rekening Bendahara JKN adalah bagian dari Rekening BUD atau Rekening BUD itu sendiri.
Dengan konteks Rekening Bendahara JKN adalah bagian dari Rekening BUD muncul persepsi bahwa pertanggungjawaban penggunaan dana Kapitasi tidak lagi menggunakan mekanisme SP2D karena dana Kapitasi tidak berada dalam Kas Umum Daerah sehingga sistem pencairannya tidak menggunakan SPM dan SP2D, PPKD tidak lagi berkewajiban melaporkan dana kapitasi sebagai tanggung jawab keuangan BUD. Jikalau terdapat sisa dalam pengelolaan dana Kapitasi, tidak lagi diakui sebagai Silpa APBD dan hanya akan tersimpan dalam Rekening Bendahara JKN kemudian dapat langsung dipergunakan pada tahun berikutnya.
Dengan konteks Rekening Bendahara JKN adalah sama dengan RKUD, perlu dicermati dan dianggap bahwa penerimaan BPJS masuk ke RKUD sehingga pencairannya harus melalui permohonan SPM oleh Kuasa Pengguna Anggaran kepada PPKD, kemudian PPKD mengeluarkan SP2D dan dana dicairkan. Ketika dana Kapitasi diakui terintegrasi dalam RKUD apabila di akhir tahun pemyerapannya tidak 100% dan terdapat sisa, akan berubah menjadi Silpa dan menunggu audit dari BPK di tahun berikutnya menunggu pengesahan perubahan APBD di pertengahan tahun baru kemudian dana tersebut dapat digunakan kembali.
Pertanyaannya, mekanisme mana yang secara filosofi sejalan dengan Perpres 32/14 dan Permenkes 19/14?
Pemerintah Daerah mengalami disorientasi atas perdebatan dua persepsi ini dan cenderung mengalami Fraud atau Administration Eror ketika kemudian dihadapkan pada Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang menyatakan segala pengelolaan keuangan di daerah harus terintegrasi dalam BUD. Lantas, apakah frase pendapatan yang dinyatakan dalam Pasal 7 Perpres 32/14 dianggap sebagai Pendapatan Daerah yang kemudian harus diintegrasikan ke dalam BUD? Atau dengan mengikuti asas Lex Specialis Derogat Legi Generali kemudian dapat dikukuhkan bahwa Peraturan mengenai dana Kapitasi dianggap sebagai kekhususan yang berbeda dari peraturan umum tersebut? Bahkan Kementrian dalam Negeri telah mengkhususkan pengelolaan dana Kapitasi dalam SE_900/2280/SJ tentang dana Kapitasi yang pengelolaannya mengikuti perintah Perpres 32/14 dan Permenkes 19/14.
Dalam pengelolaan dana kapitasi Kabupaten X, masih bersikukuh dengan PP 58 tahun 2005 yang mengintegrasikan dana Kapitasi ke dalam RKUD. Bendahara FKTP telah ditunjuk oleh Kepala Daerah dan diperintahkan untuk membuat Rekening Bendahara JKN, namun rekening Tabungan yang telah dibuat kemudian tidak dipakai, dibuatkan rekening Giro untuk mengintegrasikan Rwkwning Bendahara JKN dwngan RKUD, tujuannya adalah menganggap bahwa Rekening Bendagara JKN adalah sama dengan RKUD.
Dampak dari mekanisme sesuai Persepsi Kepala PPKD tersebut, pada tahun 2014 dari Januari hingga Oktober dana Kapitasi tidak dicairkan sehingga FKTP harus berhutang kanan kiri untuk memenuhi operasionalnya. Berikut pengelolaan dana Kapitasi dari Kabupaten X Tahun Anggaran 2014:
1. Dana Kapitasi Januari-Mei ditransfer ke RKUD dengan pertimbangan Permenkes 19/14 belum terbit;
2. Dana Kapitasi Juni-Oktober ditransfer ke Rekening Bendahara JKN yang berbentuk Giro, dan diperintahkan untuk kembali disetor ke RKUD;
3. Dana Kapitasi November-Desember ditransfer ke Rekening Bendahara JKN giro, dan dibiarkan tetap berada di rekening tersebut namun tidak boleh dipergunakan langsung oleh FKTP.
Pada November 2014 dilakukan pencairan dengan mekanisme SP2D, dimana di bulan November FKTP harus mengumpulkan bukti pengeluaran selama setahun dan harus dilaporkan dalam bentuk SPP yang kemudian diterbitkan SPM oleh Kepala Dinas Kesehatan lalu dimintakan pencairan kepada PPKD dalam bentuk SP2D. Dari total dana Kapitasi BPJS sebesar 16 M terealisasi senilai 9 M dan sisa di RKUD sejumlah 4,9 M di RKUD dan 2 M di Rekening Bendahara JKN ( November-Desember 2014).
Sisa dana 4,9 M ada di RKUD dan ketika beralih tahun menjadi Silpa APBD, terhenti penggunaannya dan harus menunggu perubahan APBD 2015 untuk dapat digunakan kembali.
Mengulang Fraud, pada 2015 dana Kapitasi ditransfer ke Rekening JKN yang dianggap satu denga RKUD, sehingga FKTP tetap tidak dapat mengelola langsung dana tersebut dan harus menggunakan mekanisme SP2D. Pada bulan Februari 2015 dicairkan dana Kapitasi dalam bentuk Uang Persediaan (UP) dengan mekanisme SP2D dengan nilai kurang lebih antara 60-80 juta untuk satu FKTP (terdapat 12 FKTP). Metode baru yang dilakukan, pada tahun 2015 terdapat dua Rekening FKTP (satu Rekening untuk penerimaan dari BPJS (Rek1), satu rekening untuk pengeluaran dana Kapitasi BPJS ( Rek2)), dan SP2D UP tersebut dikeluarkan dari akun Rek1 untuk ditransfer ke Rek2. Pencairan dilakukan dengan mekanisme SP2D karena dianggap bahwa kedua rekening tersebut adalah RKUD), sehingga menambah dan mengurangi APBD versi BPJS. Lantas, dari SP2D UP tersebut akan dipertanggungjawabkan oleh FKTP dalam bentuk Ganti Uang (GU). Sampai detik ini baru dilaksanakan satu kali UP dan satu kali GU, sehingga dalam delapan bulan Puskesmas hanya mengelola operasionalnya dengan sekitar 60-80 juta, 60% nya sudah dipakai untuk Jasa Medis.
Dalam DPA 2015, Puskesmas akan menerima 16 M kembali dari BPJS ditambah lagi dengan silpa 2014 senilai 4,9 M total senilai 21 M di tahun 2015, mampukah FKTP merealisasikan dana sebesar itu dalam satu tahun? Dengan fakta lapangan bahwa dalam delapan bulan puskesmas baru merealisasikan dana 80 juta FKTP. Jikalau penyerapan tidak 100% dana sisa akan menjadi Silpa kembali di APBD kabupaten X dan akan terus berulang dan menumpuk pada RKUD. Hal ini bertentangan dengan Perpres 32/14 pasql 7 ayat (2) dan (3) dimana filosofi penggunaan dana kapitasi adalah langsung, berada di rekening Bendahara JKN, di bawah kekuasaan pengelolaan FKTP dan apabila sisa tetap berada dalam Rekening tersebut dan dapat langsung digunakan pada tahun berikutnya.
KERUGIAN NEGARA?
Dalam pengelolaan dana Kapitasi Kabupaten X, terjadi penghambatan kewajiban Megara dalam menjamin kesehatan Masyarakat. Mekanisme pengelolaan dana Kapitasi pada Kabupaten X, menahan dana untuk dianggap berada pada RKUD sehingga pelayanan FKTP terhambat. Masyarakat membutuhkan obat danalat kesehatan, dengan dana kapitasi harusnya FKTP dapat langsung belanja dan terpenuhi kebutuhan kesehatan masyarakat. Dengan dianggapnya rekening Bendahara JKN adalah RKUD, menghambat pengelolaan dana Kapitasi dan fakta di lapangan kemudian obat serta alat kesehatan di Kabupaten tersebut kekurangan, masyarakat yang telah membayar premi BPJS mengalami kekurangan obat dan alat kesehatan di tahun tersebut sehingga harus membeli sendiri dengan uang pribadi di apotek setempat. Masyarakat pembayar premi BPJS telah dirugikan dan dana BPJS tidak dapat dialokasikan sesuai peruntukannya. Lantas apakah kerugian masyarakat adalah kerugian Negara? Pantaskah masyarakat mengklaim bahwa tindakan Pemerintah tersebut adalah Tindak Pidana Korupsi?
Bersambung.....
